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Reforma tributária: Quem define os limites da incidência do IBS e da CBS?
O parecer SEI 293/26 e os limites da interpretação fiscal no novo sistema tributário
Por meio do parecer SEI 293/26/MF, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional enfrentou a natureza jurídica do art. 6º da LC 214/25. Segundo a manifestação, o dispositivo não concede benefícios fiscais, mas explicita hipóteses exteriores à materialidade do IBS e da CBS. Embora reconheça o caráter exemplificativo da lista, a PGFN sustenta que ela não pode orientar interpretação analógica, extensiva ou indutiva e que outras hipóteses de não incidência somente poderiam ser reconhecidas pelas procuradorias competentes.
Mais do que definir o alcance do art. 6º, a manifestação projeta uma questão estrutural do novo sistema: quem interpreta os limites da competência tributária e sob quais controles. De fato, a Constituição conferiu amplitude material ao IBS e à CBS, atribuiu ao Comitê Gestor a uniformização da interpretação do IBS e incorporou a cooperação entre os princípios do Sistema Tributário Nacional. Nenhuma dessas escolhas, contudo, converte a interpretação administrativa em norma de competência ou atribui ao Fisco a palavra definitiva sobre a sua extensão.
Até esse ponto, duas premissas merecem concordância. O art. 6º não é cláusula aberta de desoneração, capaz de afastar a tributação por mera semelhança econômica. Do mesmo modo, a sujeição de um negócio ao ITBI, ao ITCMD ou a outro tributo não exclui, por si, o IBS e a CBS. Um mesmo acontecimento pode se subsumir a hipóteses de incidência distintas, desde que cada tributação permaneça nos limites da competência constitucional correspondente.
Surge a dificuldade quando essas cautelas são convertidas em interdição hermenêutica absoluta. Se o art. 6º delimita a incidência por meio de exemplos, como afirma a própria PGFN, ele necessariamente participa de sua interpretação. Os seus incisos não oferecem resposta automática para todo caso futuro, mas ajudam a compreender a fronteira entre uma movimentação econômica e uma operação tributável com bens ou serviços.
Metodologicamente, o parecer reúne técnicas diferentes. Analogia integra lacunas; interpretação extensiva reconhece alcance já contido na norma; indução identifica uma razão comum a partir de casos particulares. Proibi-las em bloco cria uma falsa alternativa: ou a não incidência decorreria imediatamente da Constituição, ou seria fabricada pelo intérprete. Entre os extremos existe a leitura sistemática da Constituição e da LC 214/25, que não pode ignorar o dispositivo destinado a delimitar a incidência.
Nesse sentido, o art. 108 do Código Tributário Nacional admite, na ausência de disposição expressa, o emprego da analogia e impede apenas que dela resulte a exigência de tributo não previsto em lei. Já o art. 111 reserva a interpretação literal às normas sobre suspensão ou exclusão do crédito, isenção e dispensa de obrigação acessória. Se o art. 6º não veicula benefícios, como reconhece a PGFN, não pode ser submetido, por via oblíqua, à lógica restritiva dessas figuras.
Embora ampla, a competência do IBS e da CBS não é ilimitada. Em verdade, o seu desenho reduz a fragmentação e as disputas classificatórias, mas não dispensa a subsunção do fato à materialidade constitucional e aos arts. 4º e 5º da lei complementar, nem sequer permite presumir que toda movimentação economicamente relevante seja tributável. Base ampla é ponto de partida interpretativo, não regra de desempate em favor da incidência.
Partindo dessa delimitação, também merece reserva a afirmação de que outras hipóteses de não incidência somente poderiam ser reconhecidas pelas procuradorias. Como orientação interna, a passagem é compreensível: cabe a esses órgãos formar e defender a posição dos entes representados. Como proposição geral, todavia, não se sustenta. O contribuinte interpreta a legislação, os órgãos administrativos controlam o lançamento e o Judiciário exerce a jurisdição. Quanto ao IBS, o art. 156-B da Constituição atribui ao Comitê Gestor o dever de uniformizar a interpretação e a aplicação da lei, não o monopólio sobre o seu sentido.
Tal distinção ganha importância em um sistema digital. Quando incorporada a regulamentos, orientações ou sistemas de apuração, a interpretação oficial se torna padrão operacional antes da controvérsia formal. Eficiência e uniformidade são ganhos reais, mas ampliam o poder prático da leitura administrativa. Por isso, ela deve ser pública, motivada, verificável e contestável, para que a tecnologia não converta uma posição institucional em exigência tributária aparentemente automática.
Sob a perspectiva cooperativa, o problema fica mais evidente. Além do art. 145, § 3º, da Constituição, o Código de Defesa do Contribuinte exige segurança jurídica, boa-fé, transparência e participação. Logo, cooperação não é adesão antecipada à interpretação fiscal, mas construção de confiança entre sujeitos autorizados a divergir.
Invocar a indisponibilidade do interesse público não altera a conclusão. O art. 141 do CTN impede a dispensa de crédito regularmente constituído fora das hipóteses legais; o art. 142 impõe verificar o fato gerador e a matéria tributável. Reconhecer que um fato não integra a incidência não significa renunciar a receita, mas constatar que o crédito não poderia ser constituído. A indisponibilidade protege o crédito devido, não a interpretação mais arrecadatória.
De igual modo, a presunção de legitimidade e de veracidade dos atos administrativos não confere veracidade a teses jurídicas. Enquanto a legitimidade exprime a conformidade inicial do ato com o Direito, a veracidade alcança os fatos afirmados pela administração. Ambas possuem caráter relativo, e nenhuma delas torna vinculante a interpretação fazendária ou converte dúvida sobre a materialidade tributária em presunção de incidência.
Por isso, a leitura mais segura do art. 6º não está nos extremos. O dispositivo não é rol fechado nem autorização para excluir fatos por simples semelhança, sendo certo que os seus exemplos integram a interpretação sistemática da materialidade, enquanto outras não incidências exigem demonstrar, à luz da Constituição e da lei complementar, por que o fato não configura operação tributável. A tese pode ser formulada pelo contribuinte, decidida motivadamente pela administração e submetida a controle.
Ao final, a reforma não necessita de uma administração fraca, mas de uma administração forte porque limitada, coerente e controlável. A função do Direito tributário não é frustrar a arrecadação, mas, sim, converter o poder de tributar em competência delimitada. No novo sistema, essa função permanece: base ampla não é presunção de incidência; uniformização não é monopólio interpretativo; cooperação não é deferência.