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É possível melhorar a relação entre contribuintes e o fisco e, com uma parceria mais saudável, reduzir a alta litigiosidade no Brasil. Estimativas apontam que o contencioso tributário corresponde 75% do Produto Interno Bruto (PIB), muito acima do que ocorre em outros países.

Quanto maior a assistência, transparência, cooperação e respeito das administrações fazendárias e procuradorias em relação aos contribuintes, maior a conformidade tributária e redução dos processos judiciais.

Essa é uma das principais conclusões do Diagnóstico do Contencioso Tributário Brasileiro, estudo de 300 páginas, realizado por pesquisadores do Insper, com o apoio do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

O trabalho deverá servir como consulta obrigatória na formulação de políticas no âmbito da administração tributária, incluindo as discussões em curso da reforma tributária que tramita no Congresso Nacional.

A pesquisa teve duração de sete meses, foi realizada a partir da análise de 750 milhões de decisões, informações dos diários oficiais de todos os tribunais do país e entrevistas com gestores de secretarias de fazendas e procuradorias em vários estados brasileiros. O trabalho envolveu 128 órgãos, entre tribunais judiciais e administrativos, fiscos, procuradorias e defensorias.

O objetivo principal do levantamento é identificar quais as possíveis causas do elevado contencioso brasileiro em matéria tributária e propor soluções de curto, médio e longo prazo para garantir a redução na quantidade de processos, agilidade nos julgamentos e reduzir a necessidade de acessar o Poder Judiciário.

Sabe-se que a alta litigiosidade e a percepção de insegurança do sistema tributário de um país interferem no desenvolvimento econômico, gerando distorções na economia, no processo de atração de investimentos e na segurança jurídica.

ELEVADO CONTENCIOSO

O contencioso tributário brasileiro é expressivo e está muito distante dos padrões mundiais. De acordo com o relatório publicado pelo Núcleo de Tributação do Insper em dezembro de 2020, no âmbito da pesquisa “Observatório do Contencioso Tributário”, os valores discutidos nas esferas administrativa e judicial corresponderam a 75% do PIB.

“Isso significa que o contencioso gerou 5,44 trilhões de reais em capital improdutivo, que poderia estar sendo utilizado pelas empresas para produzir mais, para gerar mais empregos, mas estão envolvidos em processos, garantias judiciais, pagamento de advogados e Contadores”, analisa Larissa Longo, pesquisadora do Núcleo de Tributação do Insper.

Nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a mediana do contencioso administrativo beira a 0,28% do PIB e, para um grupo de nações da América Latina, chega a 0,19% do PIB.

COMUNICAÇÃO E TRANSPARÊNCIA

Um dos achados do estudo diz respeito aos portais das administrações tributárias, considerados não amigáveis e funcionais pela maioria dos contribuintes. O estudo recomenda o aprimoramento dos portais de consulta à legislação tributária, com a atualização de normas, atos e interpretação, conforme o art. 212 do CTN (Código Tributário Nacional).

A pesquisa também constatou que há falta de transparência das procuradorias e secretarias de fazenda quanto aos pareceres e notas referentes aos atos normativos. Para o bem da democracia, é importante que o contribuinte tenha acesso rápido e fácil aos pareceres ou notas técnicas em que o fisco se baseou para seus atos normativos. Nesse quesito, o contribuinte no Brasil fica às cegas.

Conceitualmente, de acordo com o trabalho, a transparência ativa ocorre quando o órgão público coloca à disposição em sua página na internet tais documentos, independentemente de requerimento do contribuinte. Já a transparência passiva é verificada nas hipóteses em que o contribuinte deve provocar os órgãos da administração tributária e formular pedido individual.

Na consulta feita a 72 órgãos, entre Procuradorias e Fiscos, dos 16 que responderam, só três adotam transparência ativa, quanto a atos preparatórios, como notas, estudos, pareceres internos sobre legalidade e constitucionalidade das normas e atos tributários.

INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO

Outra constatação é que os fiscais autuam o contribuinte antes que a interpretação de uma nova legislação seja conferida pelo órgão máximo do órgão pertencente à administração tributária.

No Brasil, é comum a aplicação divergente da legislação por um mesmo órgão, provocando insegurança jurídica nos contribuintes e, consequentemente, aumento de conflitos e do contencioso tributário.

Desse modo, a interpretação de uma nova legislação pelo órgão máximo do órgão pertencente à administração tributária abrange toda norma que seja de observância obrigatória pelos agentes e órgãos fiscais inferiores, assim como toda e qualquer norma que gere dúvida sobre a sua aplicação

Assim, diante do risco de formação de contencioso e pela falta de segurança jurídica ao contribuinte, o estudo sugere a criação de norma que impeça o lançamento tributário com entendimentos jurídicos que não estejam definidos pelo órgão como um todo.

TRIBUTO QUE MAIS APARECE

De acordo com Larissa Longo, um dos achados mais surpreendentes para a equipe de pesquisa foi a constatação de que o IPTU (Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana) é o tributo mais litigado do Brasil.

Pelo levantamento, o imposto municipal aparece em 25% dos processos judiciais tributários, seguido do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), com 16,45% e a Contribuição Previdenciária, com 8,23%.

“De forma preliminar, concluímos que o elevado número de processos se deve ao fato de que o IPTU é um tributo com uma base de contribuintes muito maior que os demais. Além disso, desconfiamos que a maior parte desses processos seja execuções fiscais, que não discutam aspectos relacionados ao tributo em si, mas apenas à cobrança de IPTU devido e não pago”, explica a pesquisadora.

O resultado chama a atenção porque diversos estudos, incluindo internacionais, confirmam a relação entre complexidade, insegurança jurídica e contencioso. “Percebemos que o elevado contencioso tributário não é um problema isolado, mas consequência da complexidade da legislação, assim como a insegurança jurídica também é”, analisa.

Na opinião da pesquisadora, são louváveis as iniciativas que busquem a melhoria do contencioso tributário. Mas isso é insuficiente, caso sejam feitas de forma isolada. “ É necessário que sejam também melhor investigadas as causas da complexidade tributária e que sejam tomadas iniciativas legislativas para resolvê-las”, sugere.

Em termos percentuais, os cinco tributos ou temas tributários federais que mais demandaram consultas fiscais, um indicador que expressa a dúvida dos contribuintes na interpretação da legislação, foram PIS/COFINS (12,18%), IRPJ e CSLL (9,25%), contribuições previdenciárias (8,68%), IRPF (4,36%) e Simples Nacional (2,94%).